对《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》的建议

前言

      2020年5月11日，中共中央及国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（下称《意见》），其中明确提出：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，“坚持正确处理政府和市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。”

      在此基础上，《意见》进一步提出，要“以服务业为重点试点进一步放宽准入限制”，推动“非禁即入”普遍落实——可以看到，《意见》深刻体现了改革开放的市场化法治精神，以“法无禁止即可为”的态度对市场主体进行了鼓励，旨在充分培育企业参与开放的市场竞争，从而提升中国服务业的国际竞争力。

而作为服务业的前沿领域，也是与国家建设息息相关的工程咨询行业，同样需要从《意见》指导出发，实现“非禁即入”，即是要充分尊重市场中市场主体的积极性与主动性。在全过程工程咨询服务技术中，如果业主要解决的核心问题是设计（如城市中的地标项目建设），则适宜由建筑设计师担任项目牵头人；而如果核心问题是投资管控中的成本问题，那适宜由造价工程师担任项目牵头人——对于由谁担任项目建设的“牵头人”，归根到底是要看谁更能解决业主的实际痛点，也要看这一项目建设要解决的核心问题何为。这是一个由市场自主选择、自主竞争的过程。
      

为此，编者特对由住建部发布的《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）提出如下建议，盼以拳拳之心、殷殷之情，促进中国工程咨询行业的健康发展！

 

 一、总体建议

（一）征求意见稿不符合《标准化法》关于制定标准的程序和规范性要求，命名为《技术标准》不妥，建议修改为《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务实施指引（或实施导则）》。

我国《标准化法》规定：“制定标准应当在科学技术研究成果和社会实践经验的基础上，深入调查论证，广泛征求意见，保证标准的科学性、规范性、时效性，提高标准质量”。 “国办发〔2017〕19号”于2017年提出“培育全过程工程咨询”至今约3年时间，国内实施全过程工程咨询的项目尚未完工或已完工但尚未完成后评价，“征求意见稿”未经充分总结各咨询企业的实践经验，在企业标准尚未形成共识之时，出台国家层面的全过程工程咨询技术标准，略显仓促，并不符合《标准化法》“自下而上”制定标准的精神。建议现阶段修改为“服务指引或服务导则”，待实施全过程工程咨询数年、有充足经验后再制定全过程工程咨询服务技术标准更具科学性。

《标准化法》规定：“标准是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”。技术标准侧重于客观的描述、约束性参数、定量描述等，按标准参数实施，能够保证质量达到合格标准。不论将来“征求意见稿”属于国家标准、行业标准，还是强制性标准、推荐性标准，都是基本标准，其条文内容都应具有被普遍遵照执行的规范性。但是“征求意见稿”第五章至第七章用了大量篇幅介绍具体业务的操作步骤，内容过于琐碎，规定性不够。建议按照国家有关标准编制规范的要求，对“征求意见稿”的章节条文进行调整和修改。

（二）征求意见稿中“全过程工程咨询标准”应坚决执行党中央“放管服”的深化改革精神，符合市场经济发展规律、充分发挥“市场在资源配置中起确定性作用”；应强调全过程工程咨询单位（或专业人员）具备什么专业能力，而不应规定具有相应资质或资信才能承担（随着改革继续深化，资质或资信终将淡化和取消）；全过程工程咨询的服务内容和形式应由市场来自由选择，满足委托方的多样化需求。

    “国办发〔2017〕19号”要求“进一步深化建筑业‘放管服’改革，加快产业升级”，而“发改投资规[2019]515号” 要求“深化工程领域咨询服务供给侧结构性改革，破解工程咨询市场供需矛盾，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式”。这些都充分体现了积极贯彻落实党中央、国务院关于“放管服”深化改革精神、充分发挥市场经济规律的要求。

征求意见稿将规定全过程工程咨询业务应由具有相应资质的工程咨询类单位承担。此类规定违背了“放管服”的深化改革精神，不符合符合市场经济规律，建议修改和避免此类规定。

     （三）征求意见稿内容比较全面，但侧重于传统的碎片式咨询服务的叠加，并没有完整地体现全过程工程咨询的本质要求：协同管理和集成交付。建议明确规定工程咨询机构（或全过程工程咨询项目负责人）如何开展协同管理，以及集成交付的成果及标准。

全过程工程咨询由一家咨询机构（或多家咨询单位联合体）统筹、各专业团队承担本专业咨询工作，如果没有明确全过程工程咨询的各专业咨询“协同管理”的做法和“集成交付”的成果内容和标准，仅为传统的碎片化咨询服务简单叠加，并不能真正发挥全过程工程咨询应有的作用，不利于全过程工程咨询健康发展。

     （四）征求意见稿将全过程工程咨询可分为投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，并且把工程造价咨询排除在工程建设全过程咨询之外的做法不妥，建议进行重大修改。

“发改投资规[2019]515号”明确规定：“在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性”。但“征求意见稿”的内容完全违背了上述表述，生硬地把工程造价咨询排除在第六章“工程建设全过程工程咨询”外，完全违背了“国办发〔2017〕19号”和“发改投资规[2019]515号”融合“可研、招标、勘察、设计、监理、造价、项目管理”于一体的全过程工程咨询灵魂，也违背了《政府投资条例》强化政府投资项目投资管控的红线强规，应做重大调整。

建议调整方向：一是在第五章“投资决策综合性咨询”增设投资估算及方案优化专节；二是在第六章增设工程造价咨询和投资管控专节；三是将“工程造价咨询”从第七章“工程专项咨询”删掉。

     （五）征求意见稿降低了工程造价咨询和投资管控的地位，建议在编制说明、基本规定和条文说明中专门写明工程造价咨询及其在全过程工程咨询服务的重要作用。

2019年7月1日实施的《政府投资条例》（国务院令第712号）强化了政府对投资管控责任的追究，包括精准估算、审核概算、执行概算等环节。“国办发〔2017〕19号”明确“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询”；“发改投资规[2019]515号”明确规定工程建设全过程咨询的服务内容包括招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等，并明确指出“工程建设全过程咨询服务可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施”。可见，工程造价咨询（或投资管控）是全过程工程咨询的重要组成部分。但是“征求意见稿”却降低了工程造价咨询的地位，仅将其作为全过程工程咨询中的一项专项咨询，这是与“国令712号”“国办发〔2017〕19号”“发改投资规[2019]515号”等文件精神相违背的，建议在编制说明、基本规定和条文说明中专门写明工程造价咨询及其在全过程工程咨询服务中的重要作用以提高摆位。

     （六）建议增加“建设工程运营维护咨询”，作为第七章，原第七章顺延为第八章。

征求意见稿对全过程工程咨询描述为“采用多种服务方式组合，为委托方在项目投资决策、建设实施乃至运营维护阶段持续提供局部或整体解决方案的智力性服务活动”；而且，“发改投资规[2019]515号”也明确“除投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询外，咨询单位可根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合”。在“决策、建设、运营”三阶段划分的基础上，要体现主线贯穿，否则容易因类别散乱造成概念混淆，委托方也选择困难。

    （七）需要说明全过程工程咨询在行业体系中的定位和责任。

建设行业中五大责任主体是明确的，而且受《建筑法》等国家法律限制和保护的。全过程工程咨询中部分内容是包括五大责任主体在内的。全过程工程咨询的主体责任关系如何界定，是否叠加，都关系到全过程工程咨询能否落地实施。全过程工程咨询对所涵盖的五大责任主体实施管理行为，都可能会产生主体责任的重新分配，需要较为系统地说明。

 

二、具体条款修改建议

 （一） 征求意见稿中存在“投资人”与“建设单位”；“工程咨询机构”“工程咨询方”“工程咨询单位”等不一致的表述，建议全文术语统一表述。

 （二）征求意见稿编制说明中第二款编制原则第（5）款最终目标为“突出业务指导性和实际可操作性”不妥，建议修改为：“通过高质量智力技术咨询和专业管理咨询，全面提升固定资产投资效益、工程建设质量和运营效率，推动高质量发展，保障全过程工程咨询项目成功，从而促进建筑业持续健康发展”。

 以“突出业务指导性和实际可操作性”为最终目标，体现的是传统咨询的业务叠加，并未完全体现“国办发〔2017〕19号”和“发改投资规[2019]515号”提及的“可持续”、“高质量发展”的精神和要求。

（三）征求意见稿条款“2.0.8”建议修改为：咨询工作计划工程咨询机构针对某一阶段或某一专项咨询服务工作的计划性文件。

 （四）征求意见稿条款“2.0.13  建筑节能咨询”与条款“2.0.14  绿色建筑咨询”建议合并为一条。从现代建筑理念看，建筑节能也是绿色建筑的其中一项内容。

    （五）征求意见稿条款“3.0.1”建议修改为：全过程工程咨询主要包括投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，还包括跨投资决策、工程建设、运营阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合。其中，工程建设全过程咨询又可分为工程招标代理咨询、工程勘察设计咨询、工程监理、造价咨询和项目管理服务。工程咨询方还可根据委托方需求提供其他专项咨询服务。

同理，建议第6章“工程建设全过程咨询”修改为：工程勘察设计咨询、工程招标采购咨询、工程造价咨询、工程监理与施工项目管理服务”四个部分。包括“全过程工程咨询业务组合示意图”以及其他相关条款都应补充“工程造价咨询”内容。

      （六）征求意见稿条款“3.0.2 工程咨询方可提供的专项咨询服务包括” 建议删除“但不限于”。作为服务技术标准，其服务内容、范围应是明确的。

   
     （七）征求意见稿条款第4.1.3条应修改为：工程咨询方应委派一名专业人员担任全过程工程咨询项目负责人，并在与委托方签订的全过程工程咨询合同中予以明确。联合体承担全过程工程咨询的项目负责人应由联合体牵头单位派出。

      （八）征求意见稿条款“6.1.7.5  施工图预算额不应超过批准的工程概算总额。”建议修改为“施工图预算额不应超过批准的工程概算中的工程费用”。按照建设项目费用组成划分，工程概算与施工图预算不是相同口径对比。

（九）征求意见稿条款第“6.2 工程招标采购咨询”只列了监理、施工、采购等三种招标代理，没有勘察设计、造价咨询等招标代理，不合理，建议修改。

（十）征求意见稿条款第6.3节工程监理与施工项目管理服务。建议把工程监理、项目管理分开各一小节，因为两者的工作范围、工作性质、工作重点以及工作方法都不尽相同，分开表述会更清晰。

 （十一）征求意见稿条款第6.3.1.1 条规定“在工程施工阶段，工程咨询方可根据全过程工程咨询合同从事工程监理或施工项目管理服务活动，也可从事工程监理与项目管理一体化服务活动。”而 第6.3.3.1条“对于依法必须实行监理的工程，委托方需要委托施工项目管理服务时，宜委托工程咨询方提供工程监理与项目管理一体化服务”建议取消6.3.3.1款，遵循编制原则，仅以模块定标准，由委托人自行组合，如规定项目管理宜同监理打包，具有一定排他性，不利于其他咨询机构在项目管理方面的发展。

信息来源：广东省工程造价协会微信公众号